В 1997 году профессор Принстонского университета, сотрудник ныне впавшего в немилость Фонда Сороса Стивен Холмс опубликовал статью под названием «Чему Россия учит нас сегодня? Как слабые государства угрожают свободе». Он не пожалел красок, запечатлевая распад государственных структур, свидетелем которого оказался: «…тюремные бунты, грабежи поездов, солдаты, выпрашивающие закурить у прохожих, стаи собак на улицах провинциальных городов, утечка нефти из трубопроводов». По мысли Холмса, либералы привыкли опасаться гипертрофированно сильного, репрессивного государства вроде советского, но Россия 1990-х годов учит как раз тому, что не меньшей угрозой для демократических свобод является государство ослабленное, парализованное и потому неспособное встать на защиту прав личности.

Едва ли среди россиян, заставших первое постсоветское десятилетие, найдется много желающих поспорить с Холмсом о вреде беспомощного, недееспособного государства. Большинство населения, да и экспертного сообщества, с пониманием отнеслись к декларации кандидата в президенты Владимира Путина, озвученной в конце 1999 года: «Ключ к возрождению и подъему России находится сегодня в государственно-политической сфере. Россия нуждается в сильной государственной власти и должна иметь ее». Эти слова точно соответствовали моменту. Укрепление государства не противоречило либерально-демократическому курсу, по крайней мере на словах: сам Путин объяснял, что «сильная государственная власть в России — это демократическое, правовое, дееспособное федеративное государство». Пожалуй, такая формулировка удовлетворила бы Холмса. Вот только слова далеко разошлись с делами.

Оставим за скобками вопрос о том, является ли Россия образца 2019 года демократическим, правовым и федеративным государством. Сосредоточимся на вопросе о том, стала ли она государством дееспособным. Ответ не так очевиден.

С одной стороны, восстановлена первичная для любого государства способность собирать налоги. Доля доходов федерального бюджета в ВВП выросла с менее чем 10% в 1990-х годах до 19-20% (в США — 17-18%). Построена функционирующая налоговая система, вырос профессионализм налоговых органов. Однако дееспособное государство должно не только собирать, но и тратить деньги эффективно, и вот с этим у нас большие проблемы. Так, Россия не справляется с еще одной базовой функцией государства — обеспечением правопорядка. Число убийств на 100 тыс. жителей хоть и сокращалось в последние годы, но все равно остается в два раза выше, чем в США, и почти в 10 раз (!) выше, чем в Европе (10,8 в России против 5,35 в США и 1,2 в среднем по европейским странам; статистика UNODC за 2016 год). Не лучше обстоят дела и с «продвинутыми» функциями государства, такими как стимулирование экономического роста (среднегодовой рост в 2009–2018 годах — всего 1%), образование, здравоохранение, социальная защита, охрана окружающей среды. Вполне возможно, что все эти провалы имеют общую природу: «публичность» как ключевой признак государства в России — под вопросом, ведь самые разные его части, вместо того чтобы служить общественному интересу, оказываются приватизированы отдельными представителями государства, его агентами, и начинается этот процесс на самом верху. Результат — большое, но неэффективное государство, зачастую опасное для своих же граждан.

Как и почему государства распадаются? Каким образом они возвращают себе ресурсы и влияние? Каковы критерии «силы» и «слабости» государств? Какие факторы влияют на отправление тех или иных государственных функций? Этими вопросами определяются научные интересы Вадима Волкова, профессора и ректора Европейского университета в Санкт-Петербурге, также возглавляющего Институт проблем правоприменения — экспертный центр, постепенно становящийся главным источником анализа и рекомендаций в области правоохранительной и судебной реформ в России. В своей самой известной книге — социологическом исследовании расцвета и упадка организованной преступности в 1980–2000-х годах — Волков показал, как вакуум государственной власти на время превратил бандитов («силовых предпринимателей») в один из столпов российского социально-экономического порядка. Волков — сторонник «реалистической» теории государства, восходящей к Марксу и Веберу, согласно которой ключевыми признаками государства являются территориальное единство и монополия на насилие.

В своей новой книге «Государство, или Цена порядка», вышедшей в популярной серии Издательства Европейского университета «Азбука понятий», Волков прежде всего восстанавливает историю «реалистической» теории государства, а затем — историю самого государства как института. Он показывает, что изначально государство как раз и было главным «силовым предпринимателем»: «охранным предприятием», торговавшим «организованной силой в различных проявлениях» (с. 65). В результате беспощадной борьбы на выбывание из сотен тысяч протогосударственных образований осталась пара сотен: те страны, которые мы знаем сегодня. В процессе этой борьбы политические единицы, вначале представлявшие собой не более чем отряды вооруженных людей, обрастали бюрократическими структурами для сбора налогов и централизованного управления растущими территориями. Изначально такие структуры были продолжением королевского двора — личной собственностью короля, — но по мере усложнения государственных функций они постепенно приобретали тот самый «публичный» характер: анонимность, регулярность, рациональность, юридизированность.

Исполнительный аппарат отделился от двора, а сам двор «все больше превращался в пространство ритуала и в декорацию» (с. 83). Аристократическая этика вытеснялась этикой профессиональных чиновников, преданных уже не королю, а безличному «общественному интересу»; аристократическому языку пришел на смену язык «полицейского доклада и протокола» (с. 87-88). Прокатившиеся по Европе революции завершили обновление государств, устранив пережитки прошлого. Исполнительные аппараты стали еще эффективнее, но вместе с тем постепенно расширялась их подотчетность населению. Произошла, как пишет Волков, смена собственников охранного предприятия: контроль над ним перешел от аристократии к простым гражданам — «миноритарным акционерам». Исключение составили США, где централизованный государственный аппарат сформировался значительно позднее, отвоевав пространство для маневра у монополистического бизнеса, тех самых «баронов-разбойников», с которыми нередко сравнивают российских олигархов 1990-х годов.

Завершив исторический очерк формирования государств, Волков переходит к анализу «продвинутых» функций исполнительных органов, таких как поддержка экономического роста. Здесь его позиция близка к мейнстриму современной институциональной теории — государства стимулируют экономическое развитие, защищая права собственности и гарантируя справедливый суд. Это дает предпринимателям стимул заниматься долгосрочными, инновационными проектами. Волков также упоминает альтернативную теорию «государства развития», согласно которой бюрократия должна играть куда более активную роль, не просто защищая права собственности, а прямо вмешиваясь в экономику: к примеру, поощряя переход от более простых и дешевых к более сложным и дорогим товарам. Автор книги не скрывает, что эта теория куда лучше характеризует экономические успехи таких стран, как Япония, Тайвань, Южная Корея и Сингапур. Впрочем, этот раздел книги небольшой по объему и противоречия между двумя теориями несколько затушеваны, хотя в реальности именно здесь разворачиваются наиболее ожесточенные научные дискуссии.

В последней части книги Волков отстаивает один из своих центральных тезисов, знакомый по другим его работам, — сохранение и воспроизводство государственных структур нельзя воспринимать как данность. Государство может перестать справляться даже с самыми базовыми своими функциями: сбором налогов и обеспечением безопасности. Причины «краха государства» различны — это и хищническое поведение чиновников в условиях политической нестабильности, и этнические конфликты. Россия по Волкову — яркий пример краха государства и его последующего восстановления. Распад российских государственных структур был связан как с последствиями неудачных горбачевских реформ, так и с идеологией «рыночного либерализма», отрицавшей активную роль государства в постсоветских преобразованиях. Впрочем, путинское восстановление государства оказалось противоречивым: «На рубеже 2005 года степень централизации управления, размер аппарата и влияние правоохранительных органов приблизились к экономически продуктивному уровню, а после — превысили его. Дальнейший рост государства делал его бременем, а не стимулом для экономики» (с. 139). Другими словами, рост дееспособности государства отставал от роста его размеров, а в какой-то момент обратился вспять, хотя размеры продолжали расти.

Книга завершается не столько прогнозом, сколько констатацией — «закат национальных государств», о котором писали некоторые исследователи, так и не наступил, а их замена чем-то новым, к примеру, единым мировым правительством, — вопрос неопределенного будущего (которое тем не менее вполне может наступить). Волков написал тематически выверенное, доступное введение в современные научные дискуссии о природе государства, которое можно смело рекомендовать широкому читателю.